Når den enkelte ansatte først og fremmest skal lade sine konkrete beslutninger styre af resultatkontrakter, medfører det på sigt, at hun/han mister den grundsikrede forståelse for almeninteressen

af Jan Helbak
I sidste kronik annoncerede jeg en nøjere gennemgang af strukturreformens kerne, som jeg gentagne gange har hævdet, udgør krumtappen i VK regeringens store og glidende reformprojekt.
Det vil jeg så gøre og i det følgende af samme grund se bort fra alle konkrete politiske overvejelser og den meget komplekse samfunds-mæssige kontekst, som reformen skal implementeres i.
Selv om flere af Strukturkommissionens medlemmer advarede mod den model, der blev indgået forlig om med Dansk Folkeparti, er det ikke desto mindre i det store og hele den model, der nu er udmøntet i de 50 vedtagne lovforslag. De samme lovforslag, som man nu rundt om i kommuner, amter og organisationer sidder og fortolker, fordi de skal implementeres i løbet af 2006. Et ekstremt kort tidsrum for en så vidtrækkende ændring af hele den offentlige sektor i Danmark.

Kommunalreformen fra 1970
Man kan faktisk bedst forstå ændringens radikalitet ved at sammenligne reformens grundstruktur med kommunalreformen fra 1970. Reformen fra den gang blev kaldt den énstrengede model og byggede entydigt på sudsidatitets-princippet - det vil sige at ethvert problem skulle løses på lavest tænkelige niveau.
Af samme grund skulle alle tre politiske forvaltningsniveauer i Danmark være politisk selvstændige, have eget finansielt grundlag i form af skatteudskrivning og handlingsfuldmagt på hvert niveau indenfor en rammelovgivning. Herved kunne staten flytte en række opgaver til de nye amter, og man kunne operere efter princippet, at det almene skulle løses i kommunerne, det særlige i amterne og det nationalt overgribende af staten. Det vil sige der blev opbygget et politisk forvaltningssystem med tilhørende demokratisk/parlamentariske organer, som kunne magtafbalancere hinanden.
Det system har faktisk indenfor en borgerlig demokratiske forståelseshorisont virket ganske effektivt, selv om systemet i de sidste 20 år har været plaget af en række åbenlyse svagheder, hvis natur delvist kan tilskrives indre dysfunktioner, men i overvejende grad bør tilskrives det faktum, at gentagne økonomiske kriser og markedsfejl har skabt en række dybtgående samfundsproblemer, som den offentlige sektor aldrig har været designet til at kunne løse (massearbejdsløshed, social udstødning, øget forurening og så videre.).

Fem nye regioner
Med den nye reform sker der det enkle, at amterne nedlægges og i stedet oprettes fem nye regioner.
Afgørende her er, at de nye regioner mister enhver form for politisk selvstændighed, i og med de ikke har egen økonomi og af samme grund heller ingen fuldmagt (det der kaldes kommunalfuldmagten).
Hermed gøres der for det første op med magtafbalanceringsprincippet. For det andet ophæves subsidaritetsprincippet. For det tredje ændres hele det grundlæggende transaktionsmønster indenfor den offentlige sektor - den afgørende ændring! Hvilket for det fjerde medfører, at borgernes indflydelse på forvaltningen i alle tre niveauer reduceres betragteligt.
Når regionerne ikke har egen økonomi, men skal forvalte sygehussektoren og den sociale sektor på grundlag af bevillinger fra henholdsvis stat og kommuner, og når flere af disse bevillinger oven i købet bliver kontraktfastsatte aktivitetsbaserede bevillinger, indebærer det en ændring af hovedparten af transaktioner indenfor den offentlige sektor.
Når for eksempel kommunerne enten skal købe sociale ydelser i regionerne eller hos de kommuner, der har overtaget de amtslige institutioner, forudsætter det, at den sociale indsats kan konverteres til målbare standarder, som kan prissættes. Ellers kan der ikke forekomme køb og salg, og der kan ikke opnås den krævede prisgennemsigtighed, der ligger som en grundlov for enhver markedstransaktion. En sådan gennemsigtighed kan ikke opnås, med mindre der benyttes et regnskabssystem, som modsvarer markedsbaserede transaktionsformer.
Det vil sige den traditionelle politiske udgiftsstyring skal erstattes af den markedsorienterede omkostningsstyring, hvor hele opgaveområder nødvendigvis må nedbrydes i omkostningsfaktorer/ ydelsesformer. (Samme mekanisme kommer delvist til at styre sygehussektoren).

Køb og salg-organisering
Det får yderligere den konsekvens, at der i en eller anden form skal gennemføres organisatorisk og beslutningsmæssig adskillelse mellem dem, der har myndighed og bestiller ydelserne, dem der nu uden myndighed udfører dem, og dem der modtager dem. Denne model kaldes i daglig tale BUM-modellen.
Fra departementerne over styrelserne og helt ud på det enkelte sygehus eller den enkelte sociale institution, vil man blive nødt til at oprette et meget kompliceret system af bestiller-udfører kæder for, at transaktionerne overhovedet kan gennemføres. Der skal indgås et meget stort og centralt overvåget antal kontrakter indeholdende: resultatkrav, kvalitetsstandarder, leveringsfrister, evaluerings- og dokumentations-metoder. Hvis ikke bukker systemet ganske simpelt under i 'problemeksport', eksternalisering af procestunge omkostninger eller i åbenlyse interessemodsæt-ninger mellem de forskellige resultatcentrerede forvaltningsled.
Men når nu de mange daglige og månedlige køb- og salg transktioner mellem indenrigsministerium og regioner, mellem kommuner og regioner eller mellem kommunerne indbyrdes forudsætter gennemsigtige og dækkende kontrakter - for ikke at nævne relationerne mellem de offentlige forvaltninger og private leverandører indenfor fritvalgsområderne - ja så giver det næsten sig selv, at de enkelte forvaltningers og institutioners interne organisering må rettes ind herefter.
Den kendte professionslogik med sit udspring i sociale relationer skal fremover indordnes under en gennemgående økonomisk rationalitet. Man kan ikke i et sådant system, som udgangspunkt bygge beslutninger på de ansattes skøn. Eller de ansattes sociale relationer til modtagerne - det vil sige borgerne. Beslutningerne skal relatere sig til resultatkontrakterne. Ellers mister de deres pålidelighed som omdrejningspunkter for den politisk-administrative styring og af transaktionerne. Af samme grund vil den enkelte offentligt ansatte også blive bedømt på kontraktopfyldelsen både indad til af ledelsen og udad til af borgeren, som fremover som 'forbruger' af offentlige ydelser bliver stillet en ganske bestemt ydelse i udsigt.

Balancen forsvinder
En central konsekvens af dette struktur- og transaktionsskifte (det vil sige de almindelige måder at samarbejde på indenfor hele den offentlige sektor) bliver ophævelsen af afbalanceringen mellem det individuelle hensyn og almeninteressen. Det princip, der er kernepunktet i forvaltningsloven.
For når den enkelte ansatte først og fremmest skal lade sine konkrete beslutninger styre af resultatkontrakter, medfører det på sigt, at hun/han mister den grundsikrede forståelse for almeninteressen, som en ellers integreret del af de offentligt ansattes uddannelser/socialisering. Både de ansatte og den enkelte borger vil i den nye varegjorte relation forfølge egeninteressen eller særinteressen stillet overfor almeninteressen.
Det er den indre nerve i ethvert markedssystem, og det var dette system med dets oplagte og vidtrækkende modsætninger, at velfærdsstaten i sin tid blev udviklet til at modificere og afbalancere for at beskytte samfundets sammenhængskraft.
Det giver sig selv, at man hverken politisk eller administrativt i et moderne samfund kan leve med, at den offentlige sektor 'overmandes' af summen af særinteresser. Af samme grund er der i hele lovgivningen indbygget en radikal centralisering af magten til at definere både standarder og opgavernes udførelse. Organisatorisk får det udtryk i nye ledelsesfilosofier og i kommunernes og regioners organisatoriske strukturer.
De gamle forvaltningsstrukturer og kollegiale samarbejdsmodeller erstattes af koncernstrukturer, hvor definitionsmagt og ledelsesret koncentreres i de øverste ledelseslag, der alene skal varetage almeninteressen.

Net af markeds-baserede kontrakter
Hvordan denne radikale omformning af den danske offentlige sektor forløber i praksis, er det alt for tidligt at spå om.
Det afgørende er dog, at der er blevet skabt en offentlig struktur, der i hele sin funktionsmåde vil være spundet ind i et kompliceret net af markedsbaserede kontrakter og standarder. Det vil antageligt udgrænse den politiske indflydelse og borgernes demokratiske ret. Og den offentlige sektor vil fremover besidde et mindre potentiale til at kompensere for de grundlæggende uligheder i samfundet gennem et afvejet og fleksibelt udligningssystem, sådan som det var hensigten med kommunalreformen af 1970.
Det store spørgsmål er derfor, hvorvidt en så markedsgjort offentlig sektor med tilsvarende reduceret politisk styring vil have kapacitet til at regulere samfundet og afbalancere det private markeds grundlæggende anarki. Det sidste spørgsmål vil jeg beskæftige mig med i næste og sidste kronik.

Jan Helbak er faglig konsulent i FOA Århus og kredsformand for 1. kreds, Socialdemokratiet i Odense.