regeringens behov for at gennemtvinge den langsomme nedsmeltning af den kommunale velfærd, som 2015-planen indebærer

af økonom, cand. scient. adm. Henrik Herløv Lund
I forbindelse med finanslovsforhandlingerne 2008 gennemførte et flertal bestående af regeringen, Dansk Folkeparti og Ny Alliance en voldsom stramning af den hidtil gældende såkaldte 'aftalestyring' vedrørende kommunernes økonomi.
Stramningen bestod i indførelse af individuelle økonomiske sanktioner mod kommunerne i tilfælde af overtrædelse af de af regeringen - gennem aftale med KL - fastsatte økonomiske rammer for kommunernes udgifter og skatteudskrivning.
Denne såkaldte 'Justering af aftalesystemet' indebar indførelse af:
- En 'udgiftsmekanisme'/udgiftssanktion, hvor der modregnes individuelt i de overtrædende kommuners bloktilskud for 2009 i tilfælde af, at kommunerne samlet overskrider henholdsvis de budgetterede serviceudgifter (netto) og de budgetterede anlægsudgifter (brutto).
- En 'skattemekanisme'/skattesanktion, der indebærer, at hvis den samlede kommunale skatteudskrivning fra og med budget 2009 stiger (udover det af regeringen fastsatte), inddrages det herved vundne kommunale merprovenu gennem en kombination af individuelle og kollektive nedsættelser af bloktilskuddet.
Den individuelle modregning vil i år et, to og tre udgøre henholdsvis 75 procent, 50 procent og nul procent af merprovenuet i den enkelte kommune.
- En 'artighedspræmie': Op til en milliard kroner af det samlede årlige bloktilskud (af det såkaldte balancetilskud) til kommunerne gøres fra og med budget 2009 betinget af, at de kommunale budgetter under ét lever op til de aftalte rammer for den kommunale økonomi.
Justeringen af aftalestyringen vil blive drøftet af forligsparterne i foråret 2009 forud for økonomiforhandlingerne for 2010.
Men videreføres disse 'mekanismer' på alle områder i de kommende år, vil kommunerne blive straffet, både i tilfælde af at de ikke overholder de til regeringens rammer svarende budgetter, og i tilfælde af at de forsøger at finansiere stigende udgifter gennem øget skatteudskrivning.

Anledning til indgreb
Finansminister Lars Løkke Rasmussen spillede ved indførelsen af stramningen behændigt på en umiddelbar forargelse over aftalebrud fra en lang række kommuners side.
Ved aftaleforhandlingerne for 2007 (forud for Folketingsvalget) fik kommunerne et rammeløft på 1,6 milliarder og regionerne et løft på 2,2 milliarder kroner.
Men ved den efterfølgende budgettering i kommunerne lå de kommunale serviceudgifter 0,9 milliarder kroner over det aftalte udgiftsniveau, og skatteudgifterne steg 1,4 milliarder kroner mere end aftalt.
På trods af, at kommunerne altså havde fået et udgiftsløft, blæste en lang række kommuner tilsyneladende de af deres egen formand og forening indgåede aftaler en lang march.
Og finansministeren henviste her yderligere til, at det ikke var første gang, kommunerne under den siddende regering havde overtrådt udgifts- og skatterammer. Dette er da også korrekt, for så vidt som budgetoverskridelser i kommunerne tidligere år snarere været reglen end undtagelsen.
'Kun' i 2002 og 2006 har kommunerne formået at overholde budgetterne for nettoserviceudgifterne. På anlægsområdet har det været endnu sværere for kommunerne at overholde budgetterne.

Sikring af velfærden
Finansministeren har imidlertid forbigået et væsentligt spørgsmål i denne forbindelse, nemlig hvilke rammer det er, som kommunerne har overtrådt?
Her har regeringens overordnede økonomiske rammer allerede under den såkaldte 2010-plan været meget stramme, idet regeringen har haft såvel sit skattestop, som et udgiftsloft på 0,5 procents realvækst for det samlede offentlige forbrug .
Skal det offentlige forbrug bevare hidtidig standard - de demografiske forskydninger taget i betragtning - forudsætter det en årlig realvækst på omkring 1,3 procent, mens det kræver en årlig realvækst på omkring 1,6-1,7 procent, hvis det offentlige forbrug skal følge med samfundets generelle velstandsstigning.
Udført bogstaveligt, ville regeringens loft have medført en reel udhuling af den offentligt leverede velfærdsservice, fordi det offentlige forbrug i henhold til loftet kun ville stige med omkring det halve af det nødvendige for opretholdelse af hidtidig standard og serviceniveau.
Når det imidlertid alligevel ikke er sket, skyldes det netop, at kommunerne har udvist rettidig og berettiget 'civil ulydighed' og ikke har overholdt regeringens udgiftsloft.
Det er nemlig i høj grad gennem et 'merforbrug' i kommunerne, at udgiftsloftet hidtil er blevet sprængt, og en direkte forringelse af velfærden dermed er blevet forhindret.
Årsagen til, at kommunerne har overtrådt regeringens hidtidige rammer, er således ikke primært kommunal styring. Årsagen ligger nok så meget i selve de rammer, som regeringen har villet styre kommunerne efter.
Kommunerne har været bragt i et skisma mellem på den ene side borgernes forventninger om fortsat opretholdelse og forbedring af de offentlige velfærdsydelser, hvilket regeringen jo også har erklæret at have som mål.
Og på den anden side regeringens stramme økonomiske politik, som - hvis den var blevet overholdt - forlængst ville have medført en direkte forringelse af offentlige velfærdsservice.

Historisk lav vækst
Og at regeringen strammer aftalestyringen af kommunernes økonomi yderligere nu, er intet tilfælde.
Det skyldes, at med regeringens plan for den langsigtede udvikling af samfundsøkonomi og offentlige finanser - 2015-planen - er der lagt op til en historisk lav vækst i det offentlige forbrug i de kommende år.
Hvor realvæksten i det samlede offentlige forbrug 1994-2001 årligt lå på 2,1 procent og 2002-08 er faldet til 1,5 procent, skal den fra 2009 til 2015 reduceres til 0,9 procent.
Stigningstakten i det offentlige forbrug skal således tilnærmelsesvist halveres og bringes ikke alene langt ned under niveauet for at følge med velstandsudviklingen (1,6-1,7 procent i årlig realstigning).
Der er således fra regeringens side ikke meget at forhandle om med kommuner og regioner i de kommende år. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd har for 2009 beregnet, at det begrænser sig til så lidt som mellem 200 og 500 millioner kroner.
Stiger udgifterne ekstraordinært på for eksempel sundhedsområdet i regionerne, eller som de aktuelt gør på handicapområdet i kommunerne, hvor budgettet i 2007 blev overskredet med 2,1 milliarder kroner, vil det kræve meget stor tilbageholdenhed på de øvrige områder eller direkte besparelser på udvalgte områder.
Kravet vil i de kommende år være, at realvæksten i de kommunale udgifter skal reduceres med op mod en milliard kroner i forhold til de omkring to milliarder kroner, som i gennemsnit har været niveauet 2001-06.
Selv om justeringen/ stramningen af aftalestyringen således angiveligt begrundes med forargelse over kommunernes tilsyneladende 'tag-selv-bord' i 2008, er den egentlige grund til stramningen regeringens behov for at kunne vride de økonomiske arme om på kommunerne i de kommende år - for at gennemtvinge den langsomme nedsmeltning af den kommunalt leverede velfærd, som 2015-planen indebærer.

Det kommunale selvstyres fremtid?
Hermed fortsætter regeringen den kurs, der blev indledt med strukturreformen, hvorved amternes/regionernes økonomiske selvstændighed blev kraftigt indskrænket gennem fratagelsen af retten til skatteudskrivning, og regionerne blev reduceret til udgiftsforvaltere.
Med stramningen af aftalestyringen i forhold til den kommunale økonomi er turen nu kommet til kommunerne. Gennem den meget kraftige indskrænkning i kommunernes udgiftsmæssige og skattemæssige selvstændighed nærmer regeringen sig en de facto afskaffelse af kommunernes økonomiske selvstændighed.
Regeringen viderefører altså den tendens til stigende centralstyring, som er kommet til udtryk på en lang række områder, for eksempel også i Kvalitetsreformen.
Det reelle indhold i det kommunale selvstyre er allerede i dag stærkt begrænset med den allerede skete kraftige indskrænkning af kommunernes økonomiske selvstændighed.
Regeringens voldsomme stramning af den økonomiske styring af kommunerne truer ikke alene med en langsom nedsmeltning af velfærden. Den truer selve kernen i det kommunale selvstyre.

Læs den samlede analyse på www.henrikherloevlund.dk