Det er regeringens egen markedsorienterede politik med strukturreformen, de mange fritvalgsordninger og økonomiaftalerne indenfor de sidste fire år, der har lagt grunden til det voksende bureaukrati

af Jan Helbak, medredaktør af Kritisk Debat
Regeringen har vedtaget sit afbureaukratiseringsprogram. Kommunernes Landsforening (KL) taler om regelforenkling og afbureaukratisering. Det samme gør man ude i de enkelte kommuner og i regionerne.
Det, man til gengæld ikke beskæftiger sig med, er, at det er regeringens egen markedsorienterede politik med strukturreformen, de mange fritvalgsordninger og økonomiaftalerne indenfor de sidste fire år, der har lagt grunden til det voksende bureaukrati.
Det skyldes især samspillet mellem strukturreformen og økonomiaftalerne, som år for år har centraliseret magten i ministerierne og opbygget en meget snæver styringskæde, som ikke blot udhuler det lokale selvstyre, men som også tvinger kommunerne til at gennemføre flere markedsorienterede organisationsformer og styreformer - uanset om man er interesseret eller ej, eller om der er politisk flertal herfor i kommunalbestyrelserne.
Denne kronik vil forsøge at belyse denne problematik med udgangspunkt i økonomiaftalernes udformning, fordi de indeholder betydeligt mere end blot rammerne for kommunernes økonomi.
Det er disse og ikke andre mindre vigtige elementer, denne artikel omhandler.

Strukturreformens konsekvenser
Strukturreformen, som trådte i kraft 1. januar 2007, har medført omfattende ændringer af hele den offentlige sektors struktur og måde at fungere på.
Det skyldes især to ting. For det første, at de nye regioner ikke har eget skattegrundlag. Det betyder, at de skal finansieres af staten og kommunerne i et forhold, kun regeringen bestemmer.
Enten gennem direkte tilskud, hvor der selvfølgelig er indbygget nogle krav. Eller gennem statens eller kommuners køb af ydelser.
For det andet har kommunerne fået hele myndighedsansvaret overfor borgerne.
Kommunerne har derved fået opgaver, som de ikke tidligere har løst, for eksempel hele det særlige socialområde og beskæftigelsescentrene.
Nogle kommuner har selv kunnet løse disse opgaver, andre har været nødt til at købe sig til ydelser enten i regionerne eller hos andre kommuner.
Sammenlagt har det medført, at kommunerne indbyrdes og kommunerne og regionerne nu er bragt i en situation, hvor de skal 'handle' ydelser med hinanden, hvor parterne hver især har en interesse i at få ydelserne så billigt som muligt.
Hertil kræves et meget stort administrativt apparat, for markedsrelationerne virker aldrig af sig selv på trods af illusionerne om det modsatte (for en nærmere gennemgang af problemstillingen, se min artikel i Kritisk Debat november 2009).
Men man kan nu engang ikke handle med hinanden uden også at vide, hvad tingene koster. Derfor har man i forlængelse af strukturreformen måttet indføre en række standarder for de enkelte ydelser for at gøre det muligt at sammenligne pris og kvalitet - som det hedder.
Det er enten sket ad lovgivningens vej, eller ved at kommuner og regioner har fået pålæg om en gang om året at samles og forhandle kvalitetsstandarder og priser på de enkelte ydelser.
For regionernes vedkommende har det medført, at taksterne for de enkelte sygehusbehandlinger med videre udregnes efter de mest effektive sygehuse uden hensyn til forskelligheden i de lokale vilkår, og de sociale institutioner skal leve efter formlen: udbud - efterspørgsel.

Mere magt til staten
Det giver næsten sig selv, at så grundlæggende ændringer af den kommunale og regionale struktur også måtte betyde ændringer af de økonomiaftaler, der indgås mellem kommuner og regioner og regeringen.
De har da også ændret sig meget siden 2005. Dels som forløber for strukturreformens ikrafttræden og dels i konsekvens heraf.
Oprindeligt var økonomiaftalerne (også kaldet KL-aftalerne) begrundet i et ønske fra de tidligere regeringer om at få koordineret den samlede offentlige økonomi i Danmark.
Aftalerne var til at begynde med løse hensigtserklæringer om de økonomiske rammer, som dog i det store hele blev overholdt. Men fra 2005 og frem til nu har disse aftaler ændret karakter, og i dag indeholder aftalerne to store hovedafsnit.
Et afsnit om økonomiske rammer og finansieringsvilkår, og et andet afsnit hvor regering og Kommunernes Landsforening binder hinanden op på en række regeringsbestemte tiltag i kommunerne, som i princippet skal udfylde strukturreformen.
Endvidere fik regeringen sidste år med finansloven vedtaget tre sanktionslove, der giver regeringen mulighed for administrativt at straffe den enkelte kommune eller kommunerne under et, hvis den/de ikke overholder de økonomiske rammer.
Hermed kan man sige, at hvor strukturreformen formelt lagde op til øget decentralisering, har den efterfølgende lovgivning og KL-aftalerne faktisk ført til det modsatte. Øget magt til staten på selvstyrets bekostning.
Nu er det sådan, at man som sagt ikke kan handle med hinanden uden at kende priserne. Og man kan ikke vurdere priserne uden at kende beregningsgrundlaget.
Derfor har KL-aftalerne også indeholdt aftaler om, at kommunerne skal overgå til helt nye budgetsystemer, der på alle måder spejler systemerne i det private erhvervsliv.
Men det betyder også, at selve organisationen og ledelsen tvinges til at fungere, som skulle de handle på et rigtigt marked og stykke alle opgaver op i specifikke ydelser, der kan prissættes.
I de sidste to KL-aftaler (2009 og 2010) er man også nået til enighed om, at kommunerne nu skal styres efter overordnede resultatmål.
Regeringen og KL aftaler nogle helt specifikke mål både på kvalitet, effektivitet med videre, som kommunerne så skal leve op til. Det betyder i praksis, at den enkelte kommune for at sikre målopfyldelsen er tvunget til også at indrette sin egen organisation herefter og sikre sig en ledelse, der kan garantere, at målopfyldelsen sker helt ude i yderste led - selv på den mindste institution.
Som der står i KL-aftalen for 2010, har man aftalt ti principper for god decentral styring. I realiteten indebærer aftalen, at målene fastsættes centralt, og så er det enkelte kommunes hovedpine at finde ud af, hvordan målene nås.
Det samme gælder aftalen om, at 26,5 procent af kommunernes driftsopgaver skal i udbud. Der er blot sat et bindende mål, som kommunerne skal leve op til, uanset om den enkelte kommune rent politisk, opgave- og personalemæssigt finder det fornuftigt.

Forretning før forvaltning
Med disse ændringer og flere til for hver KL-aftale, som pladsen ikke tillader at beskrive nærmere, kan man sige, at både kommuner og regioner efterhånden spindes ind i et væld af bindende kontrakter, resultatmål med videre.
Disse begrænser for det første reelt det kommunale selvstyre og demokratiske beslutninger i kommunalbestyrelserne.
For det andet tvinger de kommunerne til at ændre deres organisation, så de efterhånden mere bærer præg af at være koncerner til levering af ganske bestemte ydelser efter ganske bestemte standarder og til ganske bestemte priser end politiske forvaltninger, der afspejler borgernes ønsker.
Det slår selvfølgelig også igennem på ledelsessiden.
De tidligere fagforvaltninger bliver til enhedsforvaltninger, der i virkeligheden fungerer som koncern-direktioner med et stadigt mere omfattende bureaukrati til at kontrollere og dokumentere, om målene nås.
Men helt ned på den enkelte arbejdsplads fører det logisk til, at den almindelige driftsledelse tvinges til at opererer med bindende mål, økonomisk incitamentstyring, resultatkontrakter med videre, og i stadigt mindre omfang har mulighed for at tage hensyn til og udgangspunkt i de reelt forekommende behov - endsige respektere medarbejdernes faglighed og myndighed.
Man kan næsten sige, at de enkelte medarbejdere og ledere hele vejen op til toppen i kommunerne oplever en voksende systembetinget 'fremmedstyring', hvilket på den anden side står noget i modsætning til politikernes krav om øget fleksibilitet, højere kvalitet, innovation og initiativrigdom hos den enkelte medarbejder. (Jeg vil meget konkret behandle dette problem i en kommende kronik).
Med det in mente kan der her afslutningsvis være grund til at minde om, at når der indgås nye KL-aftaler, er det mindst ligeså vigtigt at hæfte sig ved det, der ikke omhandler den økonomiske ramme. For det er som regel de afsnit i aftalerne, der får direkte indflydelse på de kommunale medarbejderes arbejdsforhold og velfærdsforholdene for borgerne.