BUM-modellen er blevet mødt med stor modstand blandt de offentligt ansatte. De fratages myndigheden og mister indflydelse på eget arbejde. Det er en medvirkende årsag til væksten i stresstilfælde og øget sygefravær

af Jan Helbak, medredaktør af Kritisk Debat
I min sidste kronik beskrev jeg Strukturreformen og de følgende økonomiaftalers ændrede indhold som nøglefaktorer i regeringens strukturforandrende markedsstrategi.
En sådan overordnet og sammentrængt beskrivelse kan meget forståeligt forekomme noget abstrakt og postulatorisk.
Men markedsorienteringen er faktisk meget konkret. Det vil jeg forsøge at vise ved at beskrive en ganske bestemt model og de tilhørende principper, som de fungerer i dagligdagen.
Modellen er som mikroøkonomisk figur næsten idealtypisk for hele strukturforandringsprocessen. Den optræder i mange varianter, men benævnes BUM-modellen - en forkortelse af Bestiller - Udfører - Modtager relationen.

Hvad er BUM?
Bestiller - Udfører - Modtager (BUM) modellen er ikke ny. Den blev udviklet og indført indenfor flere forvaltningsområder i England og Sverige i begyndelsen af 90`erne. Herhjemme blev modellen først seriøst behandlet i slutningen af 90`erne.
Kort fortalt er modellen opbygget på følgende måde:
Myndigheden til at beslutte en ydelse overfor borgerne centraliseres i en bestemt afgrænset enhed indenfor en forvaltning, kaldet Bestillerenheden. Det personale, der tidligere både havde myndighed til at vurdere hjælpens indhold og omfang, skal nu kun udføre opgaverne. Denne personalegruppe kaldes nu Udførerenhed. Borgerne, der modtager ydelserne, kaldes herefter for Modtagerne.
I modellen er der er hermetisk lukkede grænser mellem de tre led. Bestiller/visitatorleddet indgår en kontrakt med Modtager om, hvad denne kan forvente at få og indgår herefter kontrakt med Udførerenheden om, hvad der skal udføres. Udførerenheden fakturerer herefter til Bestilleren. Der oprettes altså to 'kontrakter'. Mere kompliceret er modellen ikke.
VK-regeringen vedtog ved lov, at der fra 2003 skulle indføres 'frit valg' i hjemmeplejen. Borgerne skulle have lejlighed til frit at vælge, om de ville have kommunale eller private selskaber til at udføre tildelt pleje og praktisk hjælp.
Til at regulere selve ordningen blev BUM-modellen taget i anvendelse. En enhed i det offentlige bestilte, og en anden offentlig enhed og private aktører skulle sideordnet udgøre Udførerenheden.
Hertil kom, at alle opgaver overfor borgerne blev opdelt i ydelser og samlet i fire-fem ydelseskategorier, som visitations- og bestillerenheden kunne visitere efter. Alle ydelser blev omsat til en tidsfaktor, som så igen kunne danne grundlag for en prisfastsættelse af de enkelte ydelser og ydelseskategorier.
På den måde blev det fuldstændigt ligegyldigt, om ydelserne blev udført af offentlige eller private. Udførelsen skulle blot leve op til de standarder, der var vedtaget for hver ydelseskategori.
Med vedtagelsen af loven var der med et slag skabt et minimarked for køb og salg af ydelser. Og selv om modellen kun er implementeret i ren form indenfor hjemmeplejen og visse steder indenfor det specielle sociale område, har disse steder fungeret som en slags politisk og styringsteknisk laboratorium, hvor virkninger har kunnet studeres og analyseres.
Siden frit valgs-loven i 2003 er der indført frit valg på mange flere områder, men man er først nu ved at have skabt de lovgivningsmæssige og styringsmæssige forudsætninger for indførelsen af BUM-modeller.

Hvad sker der?
En markedsvirksomhed har kun et formål - at skabe indtjening. Produktionen eller opgaveløsningen er kun et middel. Det gælder også for Udførerenheden i en BUM-model.
Enhedens budget er afhængigt af, hvor mange pristimer, der kan faktureres. Det betyder selvfølgelig også, at Udførerenheden har en interesse i flest mulige tildelte timer. Modsat har Bestillerenheden i forhold til det overordnede budget en interesse i at tildele så få timer som muligt. Og Modtageren har en interesse i at modtage en ydelse, der nøjagtig svarer til kontrakten og forventningerne.
Der skabes med andre ord et systemisk forhold, hvor der ikke længere er et grundlæggende interessesammenfald mellem Bestiller, Udfører og Modtager. Det betyder blandt andet, at de tre led kan have interesse i at indgå skiftende alliancer med hinanden, alt afhængig af hvad der tjener deres specifikke interesser bedst.
Hvad det så eksempelvis får af konsekvenser for borgerne er en helt anden sag, som der ikke er plads til at gå nærmere ind i.
Et sådant grundlæggende økonomisk betinget spil kan kun styres ved hjælp af økonomisk rationelle metoder - også kaldet incitamentsstrukturer. Udgangspunktet er styring gennem økonomisk straf eller belønning ud fra det ræsonnement, at i et sådant system er det egennytten, der bestemmer de enkeltes dispositioner.

Hvad er konsekvenserne?
Som det næsten giver sig selv, udvikler BUM-modellen en høj grad af interessekompleksitet, hvilket igen forudsætter øget kontrol og dokumentation, hvis den samlede opgaveløsning ikke helt skal 'rende af sporet' på grund af de mange modstridende interesser.
BUM-modellen bevirker også, at de ansatte i Udførerenheden mister kompetence og placeres i et evigt spændingsforhold mellem faglig indsigt og hensynet til den økonomiske indtjening enten til teamet eller til afdelingen.
Forholdet til borgeren - Modtagerne - bliver anstrengt, fordi denne bag om al snakken nu er blevet midlet til, at Udførerne kan få budgetterne til at hænge sammen. Så jo flere 'fremkommelige' borgere desto bedre. Omvendt vogter den markedsgjorte borger/forbruger på, om ydelserne leveres.
Kort sagt sker der løbende en desensibillisering af de ansattes indbyrdes forhold og i disses forhold til borgeren. De ansattes traditionelle forvaltningsetos og høje professionelle krav ædes op indefra af økonomisk pres og defensive overlevelsesstrategier.
Offentlighedstænkningen afløses af privat tænkning: 'hvordan klarer jeg mig igennem'.

Kan BUM generaliseres?
BUM-princippet indføres nu flere steder. Selvfølgelig i mange varianter tilpasset lokale forhold og fagspecifikke betingelser. Og i takt med at det sker, nedbrydes også de afgørende skel mellem offentlig og privat virksomhed.
De to sektorer udvikler sig mere og mere synkront både i organisation, tanke og normer. Men tilpasningen sker for det offentlige til det private - ikke omvendt.
Ikke uforståeligt er BUM blevet mødt med stor modstand blandt de offentligt ansatte. De fratages myndigheden og mister indflydelse på eget arbejde. Det er ganske givet en medvirkende årsag til væksten i stresstilfælde og øget sygefravær, og systemisk har BUM frembragt et aldeles overvægtigt bureaukrati til at administrere ordningen og det medfølgende kompleks af regler og standarder.
Ikke desto mindre udbredes ordningen som sagt til flere og flere forvaltningsområder med det resultat, at den samlede regionale eller kommunale forvaltning efterhånden antager form af store koncerner med stram topstyring.
Konsekvensen er også, at det politiske demokrati udgrænses, for som enhver kan se, begrænses politikernes mulighed for at drive politik i takt med, at politikfeltet indsnævres af komplekset af kontrakter - både resultatkontrakter og juridisk bindende økonomiske kontrakter.

Markedsgørelsen
Med udbredelsen af BUM-princippet overgår flere sektorer i den offentlige sektor til at fungere på rene markedsøkonomiske principper, hvor man dels skal konkurrere indenfor 'murene' og dels i forhold til private aktører udenfor.
Nu er jeg bevidst om, at BUM-princippet og andre markedsorienterede styrings- og organiseringsprincipper næsten altid forekommer i blandingsform, og at fremgangsmåderne er mange facetterede.
Nærværende gennemgang af BUM-modellen i stiliseret form har også først og fremmest haft til formål at skærpe indsigten i, hvad der rent faktisk udfolder sig neden under overfladen i den proces, som de fleste er enige om at kalde markedsgørelsen af den offentlige sektor.
Og lad mig - for at undgå unødige misforståelser - afslutningsvist slå fast: strukturreformen har ikke skabt denne proces. Den blev indledt i slutningen af 90`erne. Men den er på det strukturelle plan gennemført for at befordre, at selve BUM-princippet kunne indføres både lokalt og i udvekslingen mellem stat og regioner, mellem stat og kommuner og mellem regioner og kommuner og disse indbyrdes. Det er heri reformens nøglerolle og dens samspil med de årlige økonomiaftaler skal ses.

DANMARK A/S
Arbejderen sætter op til kommunal- og regionsvalget den 17. november fokus på strukturreformens forvandling af Danmark fra fællesskab til forretning.

Jan Helbak, medredaktør af nettidsskriftet Kritisk Debat og konsulent i FOA Århus, belyser i denne og en foregående kronik, hvordan reformen har markedsgjort kommuner og regioner.
Første kronik 'Danmark - forvaltning eller forretning?' blev bragt den 5. november.