Det er faktisk muligt at udvikle en langt billigere offentlig sektor både centralt og lokalt, der samtidig kan yde en bedre velfærd for de mange. Vejen at gå begynder nedefra.
af Jan Helbak, medlem af Kritisk Debats redaktion
Fra stort set alle implicerede i aftalen mellem regeringen og DF om »genopretningsplanen« har det lydt igen og igen, at nulvækst i det offentlige i almindelighed og i kommunerne i særdeleshed blot var en fortsættelse af det samme niveau i tre år.
»Nulvækst er nu engang det samme som ikke-vækst, men ikke det samme som minusvækst«, var rationalet i udmeldingerne fra regeringen.
Samme ræsonnement går igen i regeringens økonomiaftaler for 2011 med henholdsvis Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner. Ikke desto mindre tegner der sig nu et meget klart billede af konsekvenserne både i kommunerne og regionerne.
Der skal spares ret drastisk i de fleste kommuner og i samtlige regioner. Og da kommunerne med de nye sanktions-stramninger i »genopretningsplanen« og i økonomiaftalerne vil blive straffet meget hårdt, hvis de ikke holder sig inden for vækstrammen både i budgetter og regnskaber, eller hvis de sætter skatten op ud over det tilladte, har kommunerne under ét budgetteret en milliard kroner under rammeloftet.
Nulvækst betyder minusvækst
Grunden til det tilsyneladende paradoks skal alene findes i det faktum, at det offentlige forbrug for blot nogenlunde at holde trit med nye opgaver i hele regeringens levetid er vokset med cirka 1.6 procent om året.
Således giver det også sig selv, at en nulvækstaftale faktisk betyder minusvækst eller ret omfattende nedskæringer. Og at udgiftspresset ikke er aftaget, kom for dagen med den seneste opgørelse fra Danmarks Statistik, der viser, at det offentlige forbrug steg med 0,5 procent og 0,8 procent i henholdsvis første og andet kvartal 2010.
Så allerede nu er forudsætningerne for regeringens genopretningsplan skredet ganske drastisk. Det har da også fået finansministeren til at indkalde KL-formanden til en drøftelse af, hvordan denne utilsigtede vækst kan stoppes meget hurtigt og meget effektivt.
Hvad finansministeren mere konkret forestiller sig, melder historien endnu ikke noget om. Kun at en plan skal være udarbejdet inden udgangen af september, og inden budgetterne for 2011 er vedtaget i kommunerne.
Heroverfor står kommunernes udmeldinger om, at de pålagte og planlagte besparelser denne gang ikke kan gennemføres uden mærkbare serviceforringelser. Og reaktionerne fra de faglige organisationer, oppositionens partier og forskellige interessegrupper har heller ikke ladet vente på sig.
Blodbad på velfærdsydelserne
»Blodbad på velfærdsydelserne« lyder det fra oppositionspartierne, som i S og SF’s finanslovsudspil også lover at genoprette kommunernes økonomi, så der ikke skal skæres i velfærdsydelserne.
»Det går ud over de svage grupper og vores medlemmers arbejdsforhold«, lyder det næsten rituelt fra de faglige organisationer. Og fra den anden ende af spektret; »det er langt fra tilstrækkeligt. Der skal skæres endnu mere, hvis dansk erhvervsliv skal kunne tage konkurrencen op med udlandet«.
At det denne gang faktisk står slemt til, og at kommunalbestyrelserne nok er tvunget til at skære i velfærdsydelserne kan der ikke herske tvivl om. Om det så er udsigten til omfattende konflikter med de faglige organisationer og borgerne i lighed med situationen i 2006, der har fået flere byråd i de større byer til at åbne for en ny besparelsesvinkel, eller det beror på en gryende indsigt i de mekanismer, der gennem flere år har drevet de offentlige udgifter i vejret uden at give bedre velfærd, vides ikke.
Sparer på administrationen
Men i hvert fald er der som noget nyt sat fokus på omfattende besparelsesmuligheder indenfor administrationen for i videst mulige omfang at undgå besparelser på de borgernære funktioner.
Flere ledende politikere har været fremme med en velkendt modsætningsfigur. Modsætningen mellem på den ene side de mange professionsansatte og andre faggrupper i de borgernære funktioner og på den anden side bureaukratiets forskellige led og funktioner. Bureaukratiet som uformidlet hadefigur har altid virket. Især gennem metaforen »varme hænder« versus »kolde hænder«. Hvem ønsker dog for mange af sidstnævnte?
Falsk modsætning
Men problemstillingen er grundlæggende falsk. Ligeså lidt som man kan tale om borgernære funktioner i almindelighed, kan man tale om administration og bureaukrati i almindelighed.
Problemstillingen er ganske enkelt meningsløs og helt igennem suggestiv (forførende, red.), idet den leder tanken hen på et stort passivt bureaukrati i modsætning til et hyperaktivt lag af velfærdsudøvere som de egentlige tjenere af folkets velfærd.
Og i det spil bliver de ledende politikeres udmeldinger om store besparelser på administrationen og fagforeningernes eklatante opbakning meget nemt og bekvemt til en relancering af den klassiske kamp om magtmonopolet mellem centraladministrationen og professionerne.
Bureaukratiet er vokset under VK
De aggressive udmeldinger kommer til at ligne professionernes forsøg på at udnytte situationen til at generobre en del af det tabte terræn, som de gennem de sidste 20 års New Public Management-regime har mistet til topbureaukratiet og dets vidt forgrenede net af styringsfunktioner – i det store hele befolket med akademikere eller specialtrænede styringskonsulenter.
Bureaukratiet er ganske notorisk vokset år for år gennem hele VK-regeringens magtperiode – men ikke tilfældigt og ikke som resultat af en selvforøgende proces eller som resultat af en magtkamp.
Stort set hele det bureaukrati, der nu gøres til genstand for omkostningsfri kritik, består af endog meget relevante funktioner, og de mennesker, der udfylder dem, arbejder ganske givet meget seriøst. Deres arbejdsindsats står ikke tilbage for den, der udvises ude hos de udførende lag.
Som en personalechef for en stor kommune udtrykte det, har man ansat stadigt flere højtuddannede medarbejdere af den simple grund, at opgaveløsningen er blevet langt mere kompleks.
Det er det samme som at sige, at myndighedsopgaverne er blevet så komplekse, at de ikke længere kan overlades til de faggrupper, der hver dag udøver dem overfor borgerne. Af samme grund er myndigheden blevet samlet i myndighedsafdelinger, og de tidligere professionsuddannede myndighedsudøvere fungerer i dag fortrinsvis som simple operatører af bestemte serviceydelser, hvis omfang og karakter er blevet bestemt et sted langt oppe i hierarkiet.
Men spørgsmålet er så, om denne tendens til stigende kompleksitet kan henregnes til kategorien for sociale lovmæssigheder, der intet er at stille op overfor? Eller om det faktisk er muligt at reducere i kompleksiteten?
VK’s nyliberale politik
Svaret skal findes udenfor de kompleksitetsskabende mekanismer. Det skal findes i en ganske bestemt politik – nærmere bestemt regeringens neoliberale politik, hvor man gennem ti år helt bevidst har styret mod at omdanne den offentlige sektor til et stort »indre marked« for serviceydelser.
Betalt af skatteyderne, men styret efter de samme principper, der hersker på det marked, som af de fleste politikere og eksperter er blevet feteret som effektivitetens arne og evige kilde.
Ud fra det ræsonnement har man anvendt New Public Management-ideologien. Man har umyndiggjort de ansatte ude i de borgernære funktioner, man har opbygget store interne markeder, hvor de forskellige ydelseselementer har kunnet prissættes og handles. Og man har udarbejdet sindrige økonomiske incitamentstrukturer til fremme af hensigtsmæssig adfærd og omgang med ressourcerne og optimering af effektiviteten.
Fra top til bund er de ansatte blevet indlejret i resultatkontrakter og spændt for bindende resultat- og kvalitetsmål. Og på den anden side af plankeværket er borgerne blevet fritaget for ethvert forpligtende ansvar overfor den »fælles« offentlige sektor.
Velfærdsmarkedet
Som forbrugere af offentligt producerede serviceydelser er deres ansvar reduceret til forbrugerens i almindelighed – det korrekte (rigtig pris, rigtig kvalitet) valg af serviceudbyder.
VK-regeringens intentioner var at frembringe en moderne og effektiv offentlig sektor, som kunne levere velfærdsydelser af høj kvalitet, åbne for konkurrence med private udbydere og ad den vej omdanne velfærdsydelserne til omsættelige varer på et marked.
Og med strukturreformen blev strategien praktisk cementeret i og med omdannelsen af den samlede forvaltningsstruktur i Danmark til et stort voksende »indre marked«.
Ormen fulgte med
Men ormen fulgte med og har gnavet siden.
For man kan ikke omdanne de kendte velfærdsfunktioner til operatørområder uden samtidig at skabe behovet for evigt voksende kontrolfunktioner. Når der skal styres, når der skal måles på resultater, når disse skal udarbejdes, når faktureringer skal behandles, når der skal koordineres, når der skal udvikles og så videre, skal der jo være mennesker, der gør det.
Og når dem længst nede i hierarkiet ikke længere anses for kapable til at udøve blot nogen af funktionerne, og heller ikke længere har kompetence til at foretage skøn, vurdere og disponere - ja så giver det næsten sig selv, at mængden af ansatte, som er nødvendige for at udføre disse opgaver, må vokse.
Problemet er nemlig, at både regeringen og alle protagonisterne for New Public Management har overset, at der altid følger voksende transaktionsomkostninger med et stadigt mere kompliceret marked. Og grunden til denne undladelsessynd skal findes i det forhold, at det feterede erhvervsliv for det meste outsourcer eller eksternaliserer disse omkostninger, hvilket får dem til at fremstå mere effektive, end de faktisk er.
Men det offentlige kan ikke eksportere sine problemer nogen steder hen. Sektoren er jo opsamlingsplads for de problemer, der ikke kan løses ude i samfundet, hvorfor transaktionsomkostningerne og den vilde vækst i kontrol- og styringsfunktioner også har vokset sig ganske synlige.
Kort sagt er det min påstand, at det er regeringens afdemokratisering af det offentlige liv og kontraktstyring af ydelserne på den ene side, og markedsgørelsen og magtcentraliseringen på den anden, der er den egentlige årsag til opgaveløsningernes stigende kompleksitet.
En syg struktur
Hvilket har medført en næsten ustoppelig opdrift i de offentlige driftsudgifter, uden at borgerne af den grund har oplevet en tilsvarende vækst i velfærden og den sociale tryghed – tværtimod.
Og det er den samme politik, der har nødvendiggjort det voksende bureaukrati, som i dag på parasitær vis vegeterer på hele statssystemet.
Af samme grund er det også problematisk, når oppositionen blot lover at genoprette kommunernes økonomi, eller når flere fagforeninger diffust tilslutter sig ønsket om at skære i administrationen for at friholde de basale velfærdsydelser.
Ingen samfundsøkonomi kan i længden leve med, at et offentligt bureaukrati vokser mere end de funktioner, der faktisk skal løse opgaverne i det daglige. Det er en syg struktur.
Og spørgsmålet er, om vi i den nuværende situation ikke er kommet til et punkt, hvor vi i stedet for at skyde diffust på en eller anden mere eller mindre veldefineret administration, skal indlede et mere radikalt opgør med den politik og den samfundstænkning, der har skabt de selvsamme bureaukratiske funktioner – kontrol- og styringstyranniet?
En billigere og bedre offentlig sektor
Det leder over til den afsluttende påstand om, at det faktisk er muligt at udvikle en langt billigere offentlig sektor både centralt og lokalt, der samtidig kan yde en bedre velfærd for de mange.
Vejen at gå begynder nedefra ved at lægge så megen myndighed ud i de udførende led som overhovedet muligt og i samme moment eliminere de funktioner, der først og fremmest er blevet nødvendiggjort af kontrol- og styringstyranniet og »det indre socialmarked«.
Man vil faktisk kunne tage udgangspunkt i regeringens eget effektiviseringsprogram og ude i hver eneste kommune starte med følgende spørgsmål: »Hvad kan der løses i de udførende led? Hvor meget mere ville de ansatte kunne løse, hvis de blev efteruddannet? Hvor meget ville der kunne løses, hvis borgerne systematisk blev involveret i opgaveløsningen«?
Herefter kunne man gå opad i systemet og tage funktion efter funktion og analysere deres tilblivelseshistorie og konkrete relevans og i konsekvens heraf vurdere deres fortsatte eksistensberettigelse.
Meget taler selvfølgelig for, at en række af funktionerne ville kunne henvise deres relevans til en eller anden lovgivning eller økonomiaftale om styring og kontrol, hvilket så blot taler for, at den selv samme lovgivning, ministerbeslutninger eller økonomiaftaler bliver sat under kritisk lup.
Det afgørende i hele proceduren er, at man aldrig finder ud af, om noget kunne gøres anderledes, bedre og billigere ved at starte oppefra og indenfor rammerne af systemets egen logik.
Man må begynde nedefra ved opgavens rod dels for at afgøre, hvorfor opgaven overhovedet forekommer, dels for at bestemme hvad der skal til for at løse den og sidst men ikke mindst afgøre, hvem der skal løse den. Og i det forløb kan ingen funktioner i hele organisationen tages for givne – og i øvrigt heller ikke selve opgaven.
Det kræver et radikalt opgør
På den anden side drejer det sig ikke blot om at bringe myndigheden tilbage til de professioner, der udøver velfærdsarbejde hver dag. Så er vi lige vidt.
Vi er nødt til at gå skridtet videre og forbinde det radikale opgør med regeringens politik med en gendemokratisering af det offentlige liv, hvor borgerne både har mulighed for og er forpligtet til at øve demokratisk indflydelse på de opgaver, som det offentlige skal løse.
I modsat fald havner vi blot i professionernes formynderi og disses glorificerede selvekspansion, fordi heller ikke de i lighed med bureaukratiet kan forestille sig opgaverne løst i et reelt og forpligtende samspil med borgerne – »man ved jo bedst«.
Hvis det offentlige ikke konstant skal overbebyrdes med nye opgaver, og hvis løsningerne skal holdes på laveste indgrebsniveau, forudsætter det, at der ude i samfundet dannes strukturer, samværsmåder, demokratiske institutioner og magtrelationer, der ikke i en uendelighed skaber nye problemer.
Og hertil kræves at både centrum-venstrepartierne og de faglige organisationer centralt og ude i kommunerne tager denne opgave på sig i opgøret med regeringens samfundsødelæggende politik.
Mere af det samme løser ingen problemer, selv om kommunerne får lidt bedre økonomi efter næste valg. Det bliver det samlede offentlige system, som det ser ud i dag, jo ikke mindre irrationelt af.
Kronikken blev offentliggjort den 14. september 2010 på kritiskdebat.dk
Mellemoverskrifterne er indsat af redaktionen
Kan du lide, hvad du læser?
Hjælp Arbejderen med fortsat at levere gedigen
rød journalistik:
eller giv et bidrag via
87278
på Twitter
