Åbent brev til statsministeren, regeringen, Folketinget og Udenrigspolitisk Nævn

Med dette åbne brev gør vi opmærksom på, at spørgsmålet om, hvorvidt grundloven tillader Danmark at tiltræde Lissabontraktatens udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitiske bestemmelser, hvis det danske forsvarsforbehold afskaffes, aldrig er blevet forfatningsretligt undersøgt og vurderet. Og at en sådan undersøgelse er påkrævet i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt det danske forsvarsforbehold skal afskaffes.

Frankrigs præsident Macron og Tysklands kansler Merkel har foreslået, at EU's operative, militære enheder udbygges til en EU-hær, samt at den militære kapacitet og våbenproduktion øges. I den forbindelse har danske politikere, herunder regeringens, i medierne gentagne gange luftet tanken om, at det danske forsvarsforbehold bør afskaffes.

Der er imidlertid ét vigtigt spørgsmål, politikerne ikke forholder sig til, når de udtaler sig om forsvarsforbeholdet: Kan forbeholdet overhovedet afskaffes uden at overtræde grundloven? Og det siger sig selv, at det først skal afklares, hvad det indebærer i forhold til grundloven at afskaffe forbeholdet, inden man overhovedet begynder at tale om at afskaffe det.

Muligvis tænkte politikerne og deres rådgivende jurister i Justitsministeriet over spørgsmålet, dengang man overvejede, hvad man skulle gøre efter det danske nej til Maastrichttraktaten i 1992.

Det Nationale kompromis

Dengang blev der indgået et politisk kompromis, det såkaldte ”nationale kompromis”, som man derefter fik indarbejdet som de fire danske forbehold på topmødet i Edinburgh. Og man må sige, at det var klogt at holde Danmark ude fra EU's forsvars- og militære samarbejde, for derved undgik man en mulig konflikt med grundlovens paragraf 19, hvor der i stykke 2 og 3 står, at:

”Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen/regeringen ikke uden Folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen anden fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen/regeringen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges Folketinget. Er Folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt indkaldes til møde”, og at ”Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om Det udenrigspolitiske Nævn fastsættes ved lov”.

Det vigtige er her, at grundlovens paragraf 19 fastslår, at myndigheden til at træffe udenrigspolitiske beslutninger og beslutninger om dansk deltagelse i militært forsvar eller militær krigsførelse er kongens, det vil sige regeringens, på betingelse af Folketingets og Udenrigspolitisk Nævns medvirken i beslutningsprocessen.

Og denne myndighed kan ikke gives til nogen anden myndighed uden at overtræde grundloven eller ændre den. I juridisk sprog kaldes denne myndighedsbestemmelse i grundloven et såkaldt ”prærogativ”, som regeringen deler med Folketinget og Udenrigspolitisk Nævn.

Med Edinburghaftalens forsvarsforbehold undgik man at komme i en mulig konflikt med de to bestemmelser i grundlovens paragraf 19, stykke 2 og 3, for i aftalen står der, at:

”Stats- og regeringscheferne tager til efterretning, at Danmark efter opfordring fra Den Vesteuropæiske Union (WEU) har fået status som observatør i denne organisation. De noterer sig også, at intet i Traktaten om Den Vesteuropæiske Union forpligter Danmark til at blive medlem af WEU. I overensstemmelse hermed deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gennemførelsen af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet, men Danmark vil ikke hindre, at der udvikles et snævrere samarbejde mellem medlemsstater på dette område.”

Men hvad nu hvis forsvarsforbeholdet afskaffes? I så fald tiltræder Danmark fuldt ud de udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitiske bestemmelser i Lissabontraktaten. Om det er ønskeligt og klogt kan naturligvis diskuteres, og det kan der tages politisk stilling til ved den folkeafstemning, der er nødvendig for eventuelt at afskaffe forbeholdet.

Spørgsmålet er imidlertid, om grundloven overhovedet tillader, at Danmark tiltræder Lissabontraktatens artikler 42-46 om udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitik?

Men er det spørgsmål da ikke for længst blevet undersøgt og besvaret af Justitsministeriet i forbindelse med tidligere EU-traktater indtil og med Lissabontraktaten? Nej, det er det ikke, og det finder vi nødvendigt at gøre regeringen, Folketinget, Udenrigspolitisk Nævn og den danske befolkning opmærksom på.

Spørgsmålet var aktuelt allerede i 1992, da der skulle tages stilling til, om Danmark ville kunne tiltræde Maastrichttraktaten, og hvor der for første gang var nogle nye bestemmelser om udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitik.

Dengang vurderede Justitsministeriet, at bestemmelserne ikke betød, at Danmark ville afgive suverænitet efter grundlovens paragraf 20, fordi den del af EU-samarbejdet ikke var overstatsligt, men ”mellemstatsligt”, og fordi eventuelle udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitiske aftaler var ”folkeretslige aftaler”.

Men ministeriet rettede alene fokus på grundlovens paragraf 19, stykke 1 for at afgøre, om Danmark ville kunne tiltræde traktaten uden af følge grundlovens paragraf 20. Ministeriet erkendte dog, at paragraf 19 drejer sig om et prærogativ, og citerede daværende professor Henrik Zahles opfattelse, at: ”Enkelte af grundlovens bestemmelser forbeholder beføjelser for visse myndigheder.

Det gælder således for eksempel grundlovens paragraf 43, der indeholder et forbehold mod delegation af beskatningsbeføjelsen samt bestemmelser, der forbeholder ”Kongen” udøvelsen af visse kompetencer, der under et betegnes prærogativer, med den virkning at kompetencen ikke ved lov kan overlades til andre”!!

Zahle fastslår, at afskaffelse af et prærogativ kræver en paragraf 88-afgørelse, det vil sige en grundlovsændring. Ikke desto mindre undlod Justitsministeriet at undersøge og vurdere spørgsmålet i notatet om Maastrichttraktaten, samtidig med at man så væk fra grundlovens paragraf 19, stykke 2 og 3.

I og med forsvarsforbeholdet i Edinburghaftalen blev spørgsmålet sat i en midlertidig parentes. Og i forbindelse med de næste EU-traktater frem til den såkaldte Forfatningstraktat undersøgte Justitsministeriet igen, om traktaterne betød yderligere afgivelse af dansk suverænitet til EU efter grundlovens paragraf 20.

Men ministeriet undersøgte og vurderede heller ikke i de tilfælde, om prærogativet i grundlovens paragraf 19 var anledning til konflikt med traktatbestemmelserne.

Højesteretssagen

Forfatningstraktaten kom ikke til folkeafstemning i Danmark, fordi den blev stemt ned i Frankrig og Holland, og efter en ”tænkepause” foreslog EU igen traktaten i en ændret skikkelse med næsten samme indhold under navnet Lissabontraktaten.

Den kom ikke til folkeafstemning, da Udenrigsministeriet vurderede, at den ikke betød suverænitetsafgivelse efter grundlovens paragraf 20, og regeringen tiltrådte traktaten på grundlag af et flertal i Folketinget.

Det førte til en lang retssag, som vi var medinitiativtagere til og deltagere i indtil Højesterets sidste dom, hvor Højesteret blandt andet minder regeringen om dens pligt til at tilse, at grundloven overholdes ved tiltrædelse af EU-traktater.

Den pligt må også gælde i forhold til ”prærogativet” og bestemmelserne i grundlovens paragraf 19 om mulighedsbetingelserne for regeringen for at beslutte at anvende dansk militær til krigsførelse.

Efter at have repeteret Justitsministeriets notater og redegørelser for EU-traktaterne siden Maastrichttraktaten konstaterer vi, at betydningen af grundlovens prærogativ i paragraf 19 aldrig er blevet forfatningsretligt undersøgt og vurderet i forhold til det gældende traktatgrundlag for Danmarks medlemskab af EU.

Vi konstaterer tillige, at Justitsministeriets måde at analysere det udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitiske samarbejde på med en forståelse af det som mellemstatsligt og beroende på ”folkeretlige aftaler” ikke synes dækkende for den forfatningsjuridiske og politiske realitet.

Hvis forsvarsforbeholdet afskaffes, hæves den parentes, forbeholdet hidtil har sat omkring prærogativet i paragraf 19. Derfor er det bydende nødvendigt at afklare spørgsmålet forfatningsjuridisk, inden en folkeafstemning om forbeholdets eventuelle afskaffelse.

Afklaringen er endnu mere tungtvejende end paragraf 20-vurderingerne, for den drejer sig om, hvorvidt det er nødvendigt at gøre det fulde traktatmedlemskab på det udenrigs-, sikkerheds- og militærpolitiske samarbejde i EU betinget af grundlovens paragraf 88.

Da emnet berører det så alvorlige spørgsmål om brug af det danske militær til forsvar og om mulighedsbetingelserne for dansk krigsførelse, og da regeringens ministerielle jurister erfaringsmæssigt ikke er ganske uvildige i forhold til regeringens politiske bestræbelser, og da spørgsmålet ikke på forhånd kan indbringes for domstolene, bør regeringen efterleve sin pligt til at undersøge det forfatningsjuridiske spørgsmål ved en kommission af de fremmeste, forfatningsjuridisk sagkyndige ved de juridiske fakulteter.

Resultatet af kommissionens arbejde bør naturligvis offentliggøres på en for offentligheden let tilgængelig måde.