Kommunerne har været forsigtige med at bruge OPP-modellen, og for eksempel Herning Kommune har afprøvet modellen til skolebyggeri, men herefter vraget den.

Det er en besnærende tanke, at pensionskasser, der bugner af penge kommer staten og kommunerne til undsætning og foretager investeringer, som det offentlige ikke har penge til – for eksempel jernbaner, broer og andet trafik. Men det er en dårlig ide, viser de fleste videnskabelige undersøgelser.’ Arkivfoto: pn

af Henrik Herløv Lund, økonom, cand. scient. adm.

Offentlig-Privat Partnerskab – OPP – er oppe i tiden. Regeringen overvejer at bruge det, og pensionssektoren anbefaler det varmt.

Grundidéen i OPP er, at en kommune udbyder design, finansiering, byggeri, drift, vedligeholdelse og produktion samt serviceydelser i op til tredive år som én samlet opgave.

Det er den klassiske form for OPP, men modellen findes også i varianter såsom OPP light, hvor finansiering og ejerskab forbliver i offentligt regi, og PFI (Private Finance Initiative), hvor finansiering, byggeri og eventuel drift og vedligeholdelse, men ikke serviceproduktion, ligger hos private. Endelig kan OPP formaliseres i et privat-kommunalt aktieselskab.

På det seneste er det i den økonomisk-politiske debat blevet foreslået at bruge OPP til at øge investeringerne på offentlige velfærdsområder ved at mobilisere private midler, navnlig fra pensionssektoren.

Af tilhængerne af OPP anføres som hovedargumenter for modellen, at OPP for det første er billigere end traditionel offentlig opgaveløsning, for det andet er mere effektiv driftsmæssigt og giver bedre kvalitet, og at OPP endelig for det tredje skaffer flere ressourcer til anlæg og investeringer, end det offentlige selv kan på grund af statsunderskud, gæld og EU-regler.

Påstanden om, at OPP er billigere end traditionel, offentlig opgaveløsning, er imidlertid forkert. Det skyldes, at det offentlige i Danmark generelt kan låne billigere end private virksomheder, hvorfor OPP har større finansieringsomkostninger.

Endvidere er OPP også dyrere i afkastkrav end offentlige investeringer. Hertil kommer, at OPP medfører betydelige, ekstra »transaktionsomkostninger« til det offentlige til udbud, kontraktindgåelse og opfølgning.

Skal OPP som helhed være billigere end traditionel offentlig opgaveløsning, kræver det, at disse større etableringsomkostninger ved OPP opvejes af højere, løbende effektivitet i drift og eventuelt i produktion.

Men dét er der ikke afgørende dokumentation for, at private virksomheder kan gøre så meget billigere. Tværtimod risikerer OPP’s lange bindingsperiode på op til 30 år at give private virksomheder monopol på fremtidige ændringer, som kan koste dyrt i uundgåelige ændrings- og vedligeholdelsesomkostninger undervejs.

Vedrørende de offentlige ressourcer til investeringer og anlæg må det anerkendes som rigtigt, at OPP på kort sigt kan erstatte og opsupplere offentlige midler til investeringer og dermed kan aflaste offentlige budgetter og gæld.

Men på længere sigt skal de private virksomheder have deres kapital tilbage med afkast og renter, og udgiften flyttes hermed blot frem i tid, og de offentlige rammer bliver tilmed mindre, end de ellers ville have været, fordi der løber dyre merudgifter på, herunder til transaktionsudgifter.

Endelig indebærer navnlig de mere langstrakte former for OPP en problematisk binding på det lokale, kommunale styre og demokrati i årevis, ligesom det også kan give problemer for overordnet makroøkonomisk styring.

Ikke forskning for OPP.

Påstanden om, at OPP skulle være billigere og bedre har heller ikke kunnet finde belæg i den videnskabelige forskning.

Danske undersøgelser foretaget af AKF (Anvendt Kommunal Forskning) baseret på hidtil foretagne studier i udlandet viser, at »erfaringerne indtil nu har været blandede i mange lande og i de fleste sektorer«.

OPP har især været meget benyttet i Storbritannien. Det engelske finansministerium har i evalueringer af OPP-projekterne da også vurderet dem positivt i de fleste tilfælde. Men britiske og udenlandske forskere, som har evalueret de samme projekter, har været betydeligt mere skeptiske og hævder, at der mangler beviser for, at OPP faktisk leverer billigere og bedre løsninger.

I nordisk sammenhæng har OPP været afprøvet i blandt andet Norge – igen med blandede, ja nok mest negative erfaringer, og OPP er i Norge slet og ret blevet lagt på hylden. 

I Danmark er erfaringerne med OPP sparsomme, og der er hidtil ikke foretaget systematiske, videnskabelige studier af effekterne.

Dansk Industri har mere generelt omkring offentligt udbud, herunder OPP, fremført, at det kan give omkring 15 procent besparelse.

Men for eksempel i DI’s undersøgelse i 2010 af et antal cases på udbudsportalen fremkom den beregnede gevinst på 15-20 procent – gennem konsekvent »tal-jonglering« – ved at fravælge mange cases med ingen eller små besparelser, at overdrive de valgte besparelsers omfang og ved ikke at vægte besparelserne i forhold til investeringsomfang, samt gennem anden behændig »jonglering«.

Resultatet holdt således ikke vand for en videnskabelig prøvelse.

Kommunerne har da også været forsigtige med at bruge OPP-modellen, og for eksempel Herning Kommune har afprøvet modellen til skolebyggeri, men herefter vraget den. Den borgerligt styrede Gribskov Kommune droppede et ellers højt profileret forsøg med udlicitering af jobcenter til et privat-kommunalt aktieselskab som økonomisk ufordelagtigt og på grund af utilfredsstillende resultater.

Ny form for New Public Management.

OPP fremstilles i officiel forvaltningspolitik og forskning som »neutral modernisering« af offentlig styring og offentlige virkemidler. Men det er ikke tilfældet.

OPP har tværtimod en række elementer tilfælles med den ganske specifikke forvaltningspolitik, som går under betegnelsen New Public Management (NPM).

OPP er tydeligt beslægtet med udlicitering, idet det offentlige på sigt beholder ejerskab og i sidste ende stadig står for finansiering.

Men hvor overdragelse af udførelsen af offentlige opgaver til private virksomheder ved almindelig udlicitering begrænser sig nogle få år, er der ved OPP tale om en betydeligt mere langsigtet overdragelse – over 25 til 30 år, i hvilken periode den private virksomhed har ejerskabet og står for finansieringen.

På grund af aftalens langstrakte karakter kan OPP måske nærmest betragtes som en mellemform mellem egentlig privatisering og almindeligt udbud/udlicitering. Og hvis der åbnes op for den ene form for privatisering og NPM i form af Offentlig-Private Partnerskaber, hvorledes så begrænse andre former, for eksempel udlicitering og konkurrenceudsættelse i kommunerne?

Det hænger ikke sammen. Den tilsyneladende smarte idé om hurtigt at skaffe flere midler til velfærdsinvesteringer fra pensionskasserne kan i sidste instans åbne en ladeport for yderligere privatisering af den offentlige sektor og dermed for yderligere tilbagerulning af velfærdsstaten.

Pensionskasserne og deres interesser

Pensionskasser og -selskaber har som anført argumenteret varmt for OPP og erklæret sig parate til at bygge veje, broer, jernbaner, offentlige institutioner – der er snart ingen ende på beredvilligheden.

Men er de virkelig samfundets uselviske velgørere? Uselviske er de ikke. De vil tage sig godt betalt. Det kan man – set fra deres side – ikke fortænke dem i, men for staten bliver det jo modsat en dårlig forretning.

Og meget velgørende er der ikke i OPP med pensionspenge bag, for staten gør en dårlig forretning for egne penge. For når pensionskasserne i modsætning til statskassen for tiden har så rigelige midler – mere end 1200 milliarder kroner – er årsagen i høj grad, at der skyldes mange milliarder i udskudt skat på de sidste mange års pensionsopsparing.

Skat på pensionsopsparing udskydes i henhold til gældende regler indtil pensionerne udbetales. Tværtimod giver indbetalingerne på pensionsordninger i den erhvervsaktive periode faktisk et fradrag i skatten, mens beskatningen ved udbetaling i forbindelse med pensionering ofte er lavere.

Denne opsparing får pensionskasserne så at sige til låns. Man kunne jo mene, at det ville være en mere direkte vej til at få flere midler at begrænse eller helt afskaffe skattefradragsretten, hvilket her og nu ville indbringe mellem 50 milliarder kroner i årlige merindtægter til statskassen. Samtidig ville man spare omkostningerne til, at pensionsselskaber og -kasser forvalter statens skattekroner. Herved ville skatteministeren kunne tjene yderligere 10-15 milliarder kroner. Se, det ville være en god forretning.