Det var en glad justitsminister Brian Mikkelsen, der onsdag den 11. november 2009 modtog betænkning nr. 1510/2209 om offentlighedsloven fra formanden for Offentlighedskommissionen, Folketingets Ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen. Efter 49 kommissionsmøder og 18 møder i en særlig arbejdsgruppe havde formanden og hans 20 kommissionsmedlemmer afsluttet syv års arbejde.

Som kronen på værket kunne Offentlighedskommissionen stille en række forslag til en ny lov om offentlighed i forvaltningen, hvoraf mange ville betyde øget adgang til dokumenter og sagsgange, der hidtil havde været lukket for offentligheden. Ifølge Kommissionens anbefalinger fandtes der ingen reel undskyldning for, at presse og offentlighed ikke fik samme ret til indsigt i statslige aktieselskabers, Kommunernes Landsforening og Danske Regioner, som i ministerierne.

De to journalister undrer sig i lighed med Jan Kjærgaad over, at ingen har gjort indsigelser mod bestemmelsen om at undtage ministerbetjening fra aktindsigt.

I en pressemeddelelse udtrykte Brian Mikkelsen sin glæde over, at kommissionen havde ledsaget deres betænkning med et udkast til en ny, samlet offentlighedslov: "Offentlighedsloven har stor principiel og praktisk betydning for det danske samfund, og jeg hilser det velkomment, at Offentlighedskommissionen på en række punkter lægger op til at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol."

Den nye offentlighedslov skulle afløse den gældende fra 1985. Blandt andet havde Dansk Journalistforbund i årevis presset kraftigt på over for skiftende regeringer for at få udvidet adgangen til aktindsigt til også at omfatte oplysninger fra statslige aktieselskaber og private virksomheder, der løste offentlige opgaver.

DJ ønskede desuden en skærpelse af kravene til, at ministerier og andre offentlige myndigheder overholdt svarfristerne, samt adgang til at trække data ud fra offentlige databaser. "Målet for DJ var i videst muligt omfang at præge kommissionsarbejdet i retning af disse ønsker", forklarer forbundets medlem, journalist Kate Bluhme, i et læserbrev i Politiken.

Ulv i fåreklæder

Hun gør i læserbrevet opmærksom på, at Offentlighedskommissionens "kommissorium af 16. maj 2002 indeholdt et lodret krav om, at et forslag til lovændring skulle indeholde en beskyttelse af den politiske proces ud over den, som findes i den nuværende offentlighedslov." Kommissionens arbejdsgrundlag - kommissoriet - har fra starten indbygget kravet om et "fortroligt rum", hvor ministre, embedsmænd og ledende politikere i fred og uden at føle sig kigget over skuldrene kunne dyrke deres ideer.

Dansk Journalistforbund var derfor fanget mellem to modsatrettede hensyn, og det var forbundet ganske klar over, da det besluttede sig for at deltage i Offentlighedskommissionens arbejde. "Denne præmis var klar, da blandt andet Dansk Journalistforbund sagde ja til a gå ind i kommissionsarbejdet. Måske burde DJ derfor have afvist invitationen", skriver Kathe Blume.

"Det overordnede sigte skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tipasse loven til nutidens forhold, herunder i relation til den udvikling der har fundet sted med hensyn til blandt andet statslige selskaber, udlicitering, digitalisering samt nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen", begynder kommissoriet.

Det er i den sidste begrundelse - "nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen" - at hunden ligger begravet. Interne arbejdsdokumenter har hidtil været undtaget fra aktindsigt, men nye strukturer i regeringens embedsværk samt mere brug af ministeriernes direktorater og styrelsers eksperter har fået denne grænse til at flyde. Ifølge kommissoriet "har der undertiden været rejst spørgsmål om, hvorvidt offentlighedslove fortsat yder den fornødne beskyttelse af hensynet til den interne beslutningsproces, der som nævnt ligger bag den gældende bestemmelse.

Med andre ord: Det er på tide at udvide "hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces" fra at gælde ét eller et par ministerier og deres rådgivere til at omfatte samtlige ministeriers, departementer, direktorater og styrelser.

Ormen i æblet

Offentlighedskommissionens betænkning og forslag til en ny offentlighedslov vækker i første omgang glæde med sine indrømmelser omkring statslige selskaber og lettelsen af adgangen til at søge indsigt. Men midt i begejstringen undrer flere garvede journalister sig imidlertid over lovforslagets tre undtagelser. Ifølge justitsministerens pressemeddelelse om kommissionens betænkning er de:

• alle sager om førelse af en kalender undtages fra retten til aktindsigt (der foreligger en mindretalsudtalelse).
• interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med ministerbetjening, undtages.
• dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (der foreligger en mindretalsudtalelse), undtages.

Et mindretal i kommissionen er uenige med flertallet om undtagelserne for "førelse af kalender" (§22) og "dokumenter, der udarbejdes og udeksles mellem ministre og folketingsmedlemmer" (§27), men ikke om ministerbetjeningen (§24), altså "hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces". Kommissionens ni repræsentanter for medier, oplysningsforbundene, journalisthøjskolen og Center for Menneskerettigheder har accepteret, at ministre og embedsmænd kan lukke af for oplysninger, der er belastende for det politisk-administrative system.

Det skete ifølge Kate Bluhm for at bevare de indrømmelser, som Kommissionens flertal af embedsmænd havde givet på andre områder. "På et af de af de centrale punkter, udvidet beskyttelse af den politiske proces til også at omfatte gælde den tværgående ministerbetjening, blev alle vore forbehold mødt af en mur af modstand fra kommissionens mange medlemmer fra centraladministrationen." Hun vover også den påstand, at den sidddende regering nidkært vogter over, at "de ministerielle repræsentanter ikke veg en tomme fra det krav".

I november 2009 samler Cavling-vinder Ulrik Dahlin i Information en række eksempler på "historier vi ikke kan læse, hvis man udvander aktindsigten". Journalister fra Danmarks Radio, Berlingske Tidende, Ritzau, Politiken, Jyllands-Posten og Ekstra Bladet opremser her historier, som efter deres mening vil være umulige at skrive, især hvis undtagelsen omkring den såkaldte ministerbetjening gennemføres.

Sidstnævntes Jan Kjærgaard undrer sig samtidig over, at ingen har protesteret over bestemmelsen.

-Det er helt galt og fuldstændig uforståeligt, at der ikke blandt kommissionens medlemmer er en eneste protest mod paragraf 24, siger Jan Kjærgaard til Information.

Hvidbog om ministerbetjening

I oktober 2010 offentliggør de to Cavling-vindere Erik Valeur og Lars Rugaard på presseportalen "Åbenhedstinget" en 120 sider hvidbog med titlen "Ministerbetjening". I 1. del beskriver de "Myndighedernes 7 metoder til at undgå aktindsigt inden for den gældende offentlighedslov". Del 2 er helliget "Eksempler på, hvordan ministerbetjening vil virke på konkrete sager".

I hvidbogens forord understreger de, at undtagelsen af den såkaldte ministerbetjening er bestilt arbejde: "Offentlighedskommissionens forslag om at lukke af for adgangen ... var forudsigelig. Det har længe været et stort ønske fra ministerierne", skriver de.

Årsagen uddyber de i hvidbogens indledning: "Embedsmændenes betjening af deres politiske chefer, ministrene, skal værnes og beskyttes, mener man i den politisk-administrative top. Den skal beskyttes mod, at resten af befolkningen - vælgere, skatteydere, modtagere af overførelsesindkomster, engagerede, politisk aktive eller hvad vi nu går rundt og opfatter os som - kan følge med i processen".

I takt med, at især medierne kritiseret det nye lovforslag for at udvande demokratiet, er en række politikere begyndt at mane til dialog.

De to journalister fremhæver det, de kalder "ånden fra 1985", altså i den nugældende lov, formuleret af daværende justitsminister Erik Ninn-Hansen således: "Reglerne giver således den enkelte borger og pressen adgang til at følge med i og dermed føre kontrol med, at alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver."

De to journalister undrer sig i lighed med Jan Kjærgaard over, at ingen har gjort indsigelser mod bestemmelsen om at undtage ministerbetjening fra aktindsigt. De forstår især ikke, at mediejurist Oluf Jørgensen fra Danmarks Journalistskole som medlem af Offentlighedskommissionen har været med til at foreslå undtagelsen. 

Oluf Jørgensen, der er afdelingsforstander i informations- og forvaltningsret på Danmarks Journalisthøjskole, forsvarede den 29. november 2009, blot tre uger efter, at betænkningens var offentliggjort, sin støtte til bestemmelsen om at undtage ministerbetjening fra aktindsigt:

"Ansatte skal kunne forberede sager uden frygt for, at deres foreløbige tanker offentliggøres. Der skal være plads til at tænke, at tænke forkert og at drøfte sager med kolleger under forbredelsen uden at risikere, at ideer og skitser kan komme på avisernes forside", begrunder han i dagbladet Infomation. Og han fortsætter:

"Det skal være sådan, at en ansat i et ministerium, der har fået en sag på sit bord, roligt kan sende en stribe mail rundt til kolleger i andre ministerier og styrelser for at få gode ideer." Beskyttelsen af embedsmænd og deres adgang til uofficielt samarbejde vejer således tungere, end offentlighedens adgang til at kigge embedsmænd og politikere i kortene, når der skal træffes politiske aftaler", argumenterede Oluf Jørgensen dengang for, at der skulle skabes et politisk-administrativt frirum på tværs af ministerierne og deres styrelser.

Indholdet i den foreslåede paragraf 24 savner for mig enhver begrundelse.
Morten Bødskov, 2010

Ikke alle er lige begejstrede for denne beskyttelse. Dansk Industri kritiserede i 2009, at paragraf 24 vil afskære virksomheder og organisationer med videre fra at få aktindsigt i dokumenter, for eksempel ved interne notater og breve, når flere myndigheder i centraladministrationen er involveret. Det samme gælder Dansk Erhverv, som i sit høringssvar til lovforslaget i 2010 til Ritzau pegede på, "at man ikke fuldt ud burde overlade til det enkelte departement eller ministerium at definere, hvornår et dokument er et internt arbejdsdokument, når det handler om ministerbetjening".

Politisk spil for galleriet

Da justitsminister Lars Barfoed fremsætter Offentlighedskommissionens forslag til en ny lov i slutningen af 2010, møder han imidlertid kraftig politisk modstand. Under behandlingen stillede Folketingets Retsudvalg en række opklarende spørgsmål til reglen om ministerbetjening, hvor man brugte konkrete eksempler.

Justitsministeriets svar fik kommissionens medierepræsentanter til at også gøre indsigelser imod paragraf 24. Svarene viste, at den nye regel ville betyde en krafting indskrænkning af retten til indsigt i en sags faktiske grundlag og i de endelige faglige vurderinger. Medierne stod ikke alene i deres kritik, som de meddelte Folketingsudvalget 1. marts 2011.

Især Socialdemokraterne, De Radikale og Socialistisk Folkeparti, altså de nuværende regeringspartnere, er klare i mælet. Skarpest i kritikken er nuværende justitsminister Morten Bødskov, som allerede i januar 2010 er ude med den store kniv. "Jeg har svært ved at forestille mig, at offentligheden skulle kunne forringe lovkvaliteten. Indholdet i den foreslåede paragraf 24 (om ministerbetjening, red.) savner for mig enhver begrundelse", siger den daværende finansordfører til Information.

Partiets retsordfører, Karen Hækkerup, følger op på kritikken, da lovforslaget bliver fremlagt. "Folk, der ved noget om det her, siger, at de ikke får mulighed for at afdække skandalerne på samme måde som tidligere. Det er klart, at vi ikke legitimerer, at en regering, der trækker den ene skandalesag efter den anden efter sig, skal arbejde videre uden, at uvildige instanser kan kigge dem over skulderen", udtaler hun til Ritzau.

De Radikales Lone Dybkjær var dengang enig: Vi har brug for offentlighed til at se en reel flertalsregering i kortene. Der er langt mere lukket nu end tidligere, og det er ikke tidspunket at indskrænke tingene". Også SF var dengang klar i mælet: - Formålet med ændringen af offentlighedsloven er at give mere åbenhed. Og så rører man ved det helt centrale om ministerbetjening. Det synes jeg er et paradoks, sagde SF sagde til journalisten.dk i december 2010.

Under høringen tordnede både Dansk Journalistforbunds formand Mogens Blicher Bjerregård og den tidligere professor i statskundskab, Tim Knudsen, mode de udemokratiske dele af lovforslaget.

Fire måneder senere, i marts 2011, lyder der imidlertid nye toner fra den daværende opposition. Retsordfører Karen Hækkerup åbner op for, at reglen om ministerbetjening kan justeres: "Vi må have lavet en fælles forståelse af, pricist hvilke dokumenter, der kan undtages. Vi skal have videre dialog, og jeg håber, vi får lavet en bred aftale", sagde Karen Hækkerup til journalisten.dk

Den politiske elite står sammen

Den aftale kommer hurtigt på plads. Allerede den 3. oktober kan den nye justitsminister Morten Bødskov stolt fremlægge en stemmeaftale mellem de tre regeringspartier, samt De Konservative og Venstre.

"Der er fundet en god og rigtig balance mellem på den ene side princippet om åbenhed i den offentlige forvaltning og på den anden side de hensyn, der kan føre til, at der i vsse tilfælde ikke gives aktindsigt", skriver justitsministeren i en pressemeddelse.

Venstres retsordfører er godt tilfreds med S og SF's nye kurs. - Venstre vil gerne lykønske justitsministeren med, at han har haft bedre held med at overbevise SF om fordelene i den nye lov, sagde Jan E. Jørgensen dengang til Danmarks Radio.

Aftalen om en ny medielov bliver dog køligt modtaget. Mediejurist Oluf Jørgensen, som i sin tid var med til at acceptere forslaget om "et fortroligt rum",  mener nu, at "det går den forkerte vej". Der er ikke ændret noget. Det er hverken rødt eller blåt. Det er en sort dag for den danske offentlighed", siger han til journalisten.dk. Han kritiserer især, at der er skabt en slags tag-selv-bord for embedsmændene til at afvise aktindsigt

- Formuleringerne er stadig alt for løse til, at det er en konkret ændring. Så betyder det ikke noget, at de har valgt at kalde det noget andet", siger Oluf Jørgensen. Han henviser til det baggrundspapir, der følger med den politiske aftale. Ifølge det skal der være "konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand."

Men Folketingets tre øvrige partier, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Enhedslisten, giver straks det nye lovforslag en hård medfart. Enhedslisten forlanger det nye lovforslag sendt til høring, og men det nægter justitsministeren med hensyn til, at lovforslaget tidligere har været sendt i høring under den forrige regering.

Formanden for Dansk Journalistforbund, Mogens Blicher Bjerregård, finder afslaget "helt uhørt" og i strid med regeringsgrundlagets løfte om at sikre "god regeringsførelse".

- Med den debat, der har været forud for det her lovforslag er det da ekstra vigtigt! Jeg kan slet ikke forstå, at man vælger det fra. Det er at forsøge at skabe en mere lukket proces, siger han til journalisten.dkt

Heller ikke Enhedslistens retspolitiske ordfører Per Clausen forstår justitsministerens afslag.

"Det lovforslag, der nu bliver fremsat, har jo ikke været i høring. Der har tidligere været fremsat et andet lovforslag, der ikke blev færdigbehandlet. Det her nye forslag skal sendes i høring. Det er helt på den forkerte side af grænsen af, hvad man overhovedet kan acceptere, at man laver et lovforslag og ikke sender det i høring", siger han til journalisten.

Protesterne vokser

Som en konsekvens sender Enhedslisten selv justitsministerens forslag til høring hos de samme, som afgav høringssvar ved det forrige lovforslag. Det omfatter i alt 100 forskellige grupper, iblandt dem medier og retspolitiske grupper.

I sit høringssvar kalder Dansk Journalistforbund nu paragraffen om ministerbetjening for "et stort tilbageskridt for gennemsigtigheden på et for demokratiet helt centralt område. og tilføjer: "DJ er samtidig af den opfattelse, at den interne og politiske beslutningsproces nyder tilstrækkelig beskyttelse i den nuværende ordning." 

Om det er sandt forsøgte Danmarks Radios journalist Mark Krasnik at finde ud af. I Deadline på DR2 den 17. april spurgte han justitsminister Morten Bødskov 28 gange på små 10 minutter om et konkret eksempel på, hvorfor ministre har brug for mindre åbenhed omkring deres arbejde. Justitsministeren svarede aldrig.

Dansk Journalistforbund var derfor fanget mellem to modsatrettede hensyn, og det var forbundet ganske klar over.

Mark Krasniks spørgsmål er en reaktion på, at 20 nuværende og tidligere ministre heller ikke ville svare på spørgsmål om det "fortrolige rum", der er en del af justitsminister Morten Bødskovs forslag til ny offentlighedslov, da Jyllands-Posten kontakter de nuværende og tidligere ministre skriftligt og telefonisk.

»Vi har sådan set bare skrevet ud til ministrene og spurgt, om de kan fortælle os, om de har haft problemer med den nugældende lov,« siger journalist Morten Pihl fra Jyllands-Posten. Alle henviser imidlertid i deres svar til Morten Bødskov.

Samme dag afholdt Folketingets Retsudvalg en åben høring på Christiansborg. Her forsvarede justitsministeren loven i et 15 minutter langt indlæg - og forlod derefter Landstingssalen. Under høringen tordnede både Dansk Journalistforbunds formand Mogens Blicher Bjerregård og den tidligere professor i statskundskab, Tim Knudsen, mod de udemokratiske dele af lovforslaget. Tim Knudsen kaldte blandt andet dele af loven for "en skamplet".

I takt med, at især medierne har kritiseret det nye lovforslag for at udvande demokratiet, er en række politikere begyndt at mane til dialog. De Radikales hovedbestyrelse afslog med lille margen et forslag fra kritiske medlemmer om at se nærmere på de værste knaster i loven. Jan E. Jørgensen, der underskrev aftalen for Venstre, har måttet indrømme, at loven blandt andet ville have forhindret Ekstra Bladet i at afsløre beskæftigelsesminister Mette Frederiksens manipulation med dagpengetallene.

Og det er ifølge Morten Bødskov netop meningen med den nye lov. Det er "naturligt og tilsigtet", at der nu bliver lukket for den slags oplysninger. "Det er efter min mening helt naturligt, at der er et fortroligt rum, hvor ministre kan få rådgivning af deres embedsmænd, lyder hans begrundelse til Information.

Folketingets Retsudvalg skriver sin første betænkning om lovforslaget onsdag den 15. maj. Samme dag har protestgruppen "Skrivundernu.dk" indkaldt til folkemøde på Christiansborg Slotsplads. Ved redaktionens slutning fredag havde "NEJ tak til den nye offentlighedslov" indsamet 74.488 underskrifter.